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本文发表于《区域与全球发展》年第3期。

内容提要：拉美国家与中国同为发展中国家，拉美国家城市化发展对中国具有重要的借鉴意义。本文基于拉美国家城市化发展水平，首先提出拉美国家的城市化是一种低质城市化，具有三方面的特征：城市化发展水平与经济发展水平失衡；城市发展与农村发展失调；大中小城市人口分布不均。其次，本文重点分析拉美国家低质城市化主要存在房屋资源短缺、就业形势严峻、贫困现象加剧、两极分化明显、社会治安形势严峻、社会保障覆盖面低等方面最具有代表性的社会问题。最后，本文吸取拉美国家城市化发展的经验教训，提出对中国城市化发展的四条启示：一是实事求是，走适合中国国情的城市化发展道路；二是以人为本，注意城市化过程中的协调发展；三是优化管理，强化政府的社会管理职能；四是健全制度，建立健全覆盖城乡的社会保障体系。

关键词：拉美国家；低质城市化；社会问题

作者简介：范和生，安徽大学创新发展战略研究院副院长，社会与政治学院教授、博士生导师，研究方向为国际政治社会学；王燕，安徽大学创新发展战略研究院级硕士研究生，研究方向为国际关系、国际政治社会学。

一、问题的提出

城市化是一个国家与社会发展的必然结果。步入21世纪，随着科技进步与经济发展，城市化发展水平的高低越来越成为衡量一个国家经济发展快慢的标志。自20世纪三四十年代开始，拉丁美洲国家（以下简称“拉美国家”）采取了“进口替代战略”的经济发展模式，即限制欧美发达国家的工业品进口，在拉美国家市场内以本国生产的工业品为替代品进行流通与销售，为本国工业的发展创造了有利的条件，促进了拉美国家经济的快速发展。由于拉美国家的工业主要集中于大中型城市，并且“进口替代战略”的实施需要大量廉价劳动力。在此背景下，大量农村务工人员涌向城市，所以拉美国家的城市化水平迅速提高。由表1的数据可以看出，拉美国家20世纪三四十年代之前的城市化率仅为25.05%，在世界六大地区中倒数第三，仅高于非洲与亚洲。随着“进口替代战略”的实施，拉美地区的城市化水平显著提升。20世纪50年代，拉丁美洲的城市化率为41.1%，已远远高于世界平均水平。年，拉美地区的城市化水平仅次于北美洲，位居世界六大地区中的第二位。年，拉美地区的城市化水平已高达79.1%，比年增长两倍之多。预计到年，拉美国家84.3%的人口将居住在城市。虽然，拉美国家的城市化发展速度很高，但是发展质量差，是一种低质城市化，并产生了一系列的社会问题。正如郑秉文所指出的那样，拉美国家城市化水平的高速发展，致使拉美地区已经出现“过度城市化”现象，城市化水平远远超过工业发展水平和经济发展速度，且农村人口增长缓慢，城市人口呈现爆炸式的增长速度，由此产生了一系列的“城市病”。苏振兴也认为，拉美国家城市化发展已经是一种“超前”现象，与经济发展水平不相适应，城市无法为急剧扩大的居民人口提供相应的工作、生活与发展条件，从而引发了更尖锐的社会问题。鉴于此，本文从社会学的角度分析拉美国家低质城市化特征，着重探讨拉美国家低质城市化存在的社会问题，并在此基础上提出其对中国城市化进程的启示。

二、拉美国家低质城市化特征

拉美国家的城市化与一般意义上的发展中国家城市化不同，其城市化发展速度快，在短短五十年时间，就已接近欧美发达国家的城市化率，但发展质量差，具有独特的低质城市化特征。（一）城市化发展水平与经济发展水平失衡城市化是人类社会历史发展的一个必然过程，是随着一个国家或地区经济和工业发展水平的不断发展而推进的。一般来说，城市化的发展速度与经济自由化、工业化发展水平相适应。也就是说，一个国家或地区的城市化超前或滞后于经济发展，都会对社会经济发展产生消极作用。拉美地区的城市化水平超前发展，与经济和工业发展水平脱节。根据联合国经济和社会事务部《年世界城市化趋势》统计，在年，拉美国家的城市化率为81%，远远高于55%这一全球平均水平，排在世界第二位，略低于北美地区；然而，其经济发展水平却仅仅略高于非洲，居世界六大地区中的倒数第二位。这说明，拉美国家城市化水平与经济发展水平已严重失衡。一方面，拉美国家的高城市化率使拉美国家大中型城市的非正规就业部门不断扩大，服务业在国内生产总值和就业中所占比例越来越大；另一方面，拉美国家城市的工业生产能力薄弱，提供给城市居民的工作岗位有限。高城市化率不仅没有给拉美国家带来工业的快速发展，反而带来经济发展的萎缩和城市的贫困化。据联合国拉美和加勒比经济委员会报告预测，年，拉美地区经济将萎缩5.3%，其中委内瑞拉经济将萎缩18%。因此，拉美国家城市化发展水平与经济发展水平失衡，对社会经济的发展产生了一定的阻碍作用。（二）城市发展与农村发展失调早在独立战争之前，拉美国家实行的土地所有制形式主要是西班牙殖民者在美洲强制推行的大地产制，还存在少量的小农场主和自由民。大地产制的表现形式是大庄园，大量沦为奴隶或雇农的拉美地区原住民，被迫在庄园中为庄园主耕作或者缴纳农业作物，并且生产方式粗放落后，产品主要是咖啡、可可等单一作物，大量农村劳动力被束缚在土地上，城市与农村之间的人口流动少。20世纪三四十年代，拉美国家实行“进口替代战略”后，开始大力在国内城市发展民族工业，将资金与技术大量投入到工业发展中，加强国家对经济的宏观调控，鼓励在本国市场内流通本国生产的工业产品来替代外国进口商品。政府在推动工业发展的同时，也使原先被束缚在庄园中的大量农村劳动力从土地上解放出来并涌入城市，城市化发展速度快速提高。但是，拉美国家在“进口替代战略”实施的过程中也存在着政策失误。一是过度保护国内市场，“进口替代战略”模式发展到一定程度导致后期劳动生产率不断下降，经济运行缓慢；二是城市与农村发展失调，农村发展滞后。一方面，拉美地区长期注重城市工业发展，忽视农村农业发展。一方面，造成了拉美国家农村人口数量大量减少，城市人口数量出现爆炸式增长，农村与城市人口分布失调；另一方面，城市建设发展的速度跟不上爆炸式的城市人口增长速度，不仅引发了大量的社会问题，而且农村与城市建设发展的差距也在逐渐扩大。目前，拉美地区是世界农村人口比重最低的地区之一，农村人口占总人口的比重只有20%，并且受人口分散、土地制度等因素的影响，超过半数以上的拉美农村人口生活水平仍在贫困线以下，城市发展与农村发展存在巨大差异。（三）大、中、小城市人口分布不均大多数拉美国家在发展工业时，选择集中在国家中心城市发展，比如巴西的工业城市是圣保罗，阿根廷的工业城市是布宜诺斯艾利斯，这一方面是受殖民地时期大城市经济发展基础较好的因素影响，另一方面则归因于国家中心城市资源储量多、交通发达，便于工业产品的生产与运输。这也决定了拉美大多数国家城市化走的是集中型城市化发展道路，城市首位度高。“城市首位度”最早由美国地理学家马克·杰斐逊提出，用于对国家城市规模分布规律的研究。他将一个国家的最大城市称为首位城市，将首位城市与第二位城市的人口规模之比称为首位度。一般认为，一个国家的城市首位度在2以下时，该国的城市化发展模式趋于正常合理。如果城市首位度超过2，则该国的城市化发展模式出现了一定的问题，城市发展过度集中。年，在拉美国家中，人口数量超过万的超大型城市仅有一个，其人口数量占总人口比重的3%，占城市人口比重的7.3%。经过短短50多年的发展，年，拉美国家中人口数量超过万的超大型城市已变为7个，其人口数量占总人口的15.1%，占城市人口的比重更是高达20%。其中，利马、布宜诺斯艾利斯、蒙得维的亚等超大城市人口数量过度集中最为明显。秘鲁首都利马的城市首位度为13.1，容纳了全国一半以上的人口和工业。阿根廷37%的人口居住在布宜诺斯艾利斯，城市首位度高达10.2。乌拉圭首都蒙得维的亚不仅是全国最大的工商业和交通中心，而且其人口总数占全国的44.6%。这些数据表明，拉美国家的人口地区分布不平衡，主要集中在大中型城市，尤其是大型城市，中小型城市人口数量少，发展不充分。这一方面对大中型的城市发展造成了巨大压力，导致交通拥挤、住房紧张等一系列社会问题的出现，另一方面也限制了中小型城市的进一步发展。

三、拉美国家低质城市化存在的社会问题

拉美国家的低质城市化引发了大量的社会问题，主要表现在房屋资源短缺、就业形势严峻、贫困现象加剧、两极分化明显、社会治安形势严峻、社会保障覆盖面低等方面。（一）房屋资源短缺拉美国家在城市化快速发展的过程中，大量农村人口为赶上国家城市化的步伐，因寻找就业机会而盲目地涌入城市，致使城市人口恶性膨胀。但是，城市住宅建设的速度赶不上城市人口增长速度，城市住宅有限，房屋资源短缺，大量涌入城市的人口无法获得满足基本生存需要的居住地。韩琦指出，拉美国家仅在人口指标上实现了城市化，而在住房指标上则落后于发达国家。美洲开发银行年的一项研究显示，拉美地区每3户家庭就有1户没有住房，住在城市里的家庭有1.3亿个，但其中有万个家庭与其他家庭合住，万个家庭的住房没有充足的上下水等基本设施。在这种情况下，拉美国家的房屋政策不仅没有解决房屋资源短缺的情况，甚至起到了加剧房屋资源短缺等负面作用。一方面，拉美国家强调住宅私有，不鼓励私人住宅出租。私人住宅出租利润低，因此城市内部没有形成一个信息畅通、出租房资源充足的租房市场；另一方面，拉美国家忽视了公共住宅建设，每年用在公共住宅建设的资金不到国家GDP的1%。所以，大量迁移到城市的农村人口在无法通过正规途径获得居住房屋时，只能采用非正规手段，集结起来在城市的角落搭建简陋的非法住宅，此类住宅不断聚集，便形成了“贫民窟”。拉美国家的政府职能发挥有限，既没有能力，也没有财力管理这些非法搭建的非正规住宅。久而久之，“贫民窟”的面积也越来越大。世界上最大的贫民窟是洛西尼亚贫民窟，位于巴西里约热内卢的南侧，该地区人口约30万，居住条件简陋，水电等基础生活设施供应不足，毒品肆虐，暴力事件时有发生。据统计，年，拉美国家的贫民窟人口总计1.22亿，约占拉美国家总人口的25%。（二）就业形势严峻拉美国家的城市化是随着“进口替代战略”的实施而发展起来的，前期工业化发展迅速，产业结构不断优化，巴西、阿根廷等国在20世纪七八十年代一跃成为经济大国，综合国力显著提升。但是在发展后期，政府干预过多，阻碍市场机制发挥作用，国家高度保护制造业，企业效益得不到提高，“重工轻农”损害农业发展，劳动生产率不断降低，工业化及经济发展速度逐渐放缓。b经济发展步伐缓慢，城市无法为大量增长的人口提供充足的就业机会，致使拉美地区失业率居高不下。年，拉美国家的就业不足人口占全部经济自立人口的46.1%。年时，这一比率为43.8%，到年仍高达42%。年，拉美地区的平均失业率已高达8.1%，即使失业率最低的墨西哥，失业率也高达6%左右，这意味着在墨西哥1.23亿人口中，有多万人失去生计。当城市提供的就业资源有限时，从农村转移出来的劳动力为了寻找就业机会不得不大量转向非正规部门，投入到非正规经济的发展中去。秘鲁学者埃尔南多·德索托认为，非正规部门包含了所有处于法律之外的经济活动，确定非正规经济的标准也只有一个，也就是看其是否符合法律标准。非正规经济的出现体现了拉美国家严峻的就业形势和越来越低的就业质量。20世纪80年代初，拉美国家非正规部门以平均6.8%的增长率快速扩张，而正规部门的就业增长率却不足2%。年，拉美国家非正规就业在就业总量中的占比为53.1%，其中玻利维亚的非正规就业占该国就业总量的比重高达83.1%。非正规部门虽然吸纳了从农村转移的大量失业人口，但其从事的职业主要是沿街叫卖的小商贩、工地建筑工人、家政服务人员、地下工厂工人等非正规经济职业，生活环境很差，生产条件恶劣，收入得不到保障，甚至连基本的温饱问题都无法解决。（三）贫困现象加剧在拉美国家城市化快速发展，工业及经济缓慢发展的背景之下，从农村转移到城市的大量人口虽然集中居住在大中型城市中，实际上却处于社会的边缘地带，位于社会底层，是城市贫困人群的主要组成部分。受历史因素影响，拉美地区普遍通行一种不平等的土地所有制，大地产主占有农村大部分土地，通过种植出口可可、咖啡、蔗糖等来获得高额利润，广大农村劳动者只是为其从事简单的种植、采摘等工作，被束缚在土地上却难以从中获利，在转移到城市之前本身已非常贫困。在城市化快速发展之后，大量农村劳动者为赚取更多的报酬涌入城市，但他们储蓄能力差，属于国家低收入人群，没有购买住房的能力，居住环境差，大部分居住在贫民窟，加之城市经济发展缓慢，工作得不到保障，其中大部分人从事非正规经济活动，工资收入普遍低，贫困程度因此加重。年，拉美地区的贫困人口已达到2.72亿，占拉美地区总人口的44%，其中极端贫困人口占20%，是世界上贫困率最高的地区之一，该地区也由农村贫困转变为城市贫困。尽管拉美国家已经意识到贫困问题的严重性，制定和实施了一系列反贫困的政策，如积极鼓励就业、完善社保制度等，但这些政策缺乏连贯性和制度性，解决贫困问题的效果并不明显。目前，拉美地区的贫困问题依旧非常严重。以巴西为例，年，巴西的贫困率达到36.4%，其中赤贫人口占总人口的比重为10.7%。拉丁美洲和加勒比经济委员会发布的《年拉丁美洲社会全景》报告指出，自年以来，拉美地区贫困人口数量呈逐年增长趋势。年，拉美地区贫困人口和极端贫困人口分别达1.91亿人和万人；贫困率和极端贫困率从年的30.1%和10.7%各增至30.8%和11.5%。（四）两极分化明显两极分化明显、收入差距过大等一直是大多数拉美国家低质城市化发展过程中存在的重要问题，这些问题既有历史根源，又有现实因素。在殖民地时期，拉美地区受西班牙、葡萄牙等宗主国控制，采用大地产制，大庄园主、种植园主占有绝大多数土地，土地、财产高度集中在他们手中，广大农村劳动力只能附庸在他们身上，土地制度、财产分配制度具有天然的不平等性，两极分化明显。独立战争之后，拉美地区开始步入现代化进程，但是大地产制不仅没有被废除，反而保留了下来，土地集中程度不仅没有降低，反而有所提高，其两极分化现象更是加剧。农村劳动力涌入城市之后，大部分人也参与非正规经济活动，没有固定收入来源且收入水平低，与城市精英阶层的收入形成了鲜明对比。同时，在城市化的发展过程中，政府一方面过度看重城市化、工业化发展目标的实现，忽视两极分化明显、收入差距过大这一社会问题，致使相关问题不但没有得到缓解，反而加剧。另一方面，政府过多地放弃社会责任，忽视了国家的保障作用，把大量社会弱势群体置于贫困无助的处境。尽管政府出台了一些社会救助政策，但这些政策在消除社会贫困中的作用非常微弱，致使社保制度在消除贫困方面无所作为，由此又使两极分化加剧。目前，拉美是世界上两极分化最严重的地区。据世界银行和国际货币基金组织报道，拉美国家总人口的10%是富人，但他们却占有拉美地区总收入的60%。基尼系数0.2—0.3被视为一个国家或地区的收入比较平均。拉美大部分国家，如巴西、阿根廷、哥斯达黎加、墨西哥、洪都拉斯、厄瓜多尔等国的基尼系数均在0.5左右，两极分化十分严重。年，巴西的基尼系数是0.，富人占国家总人口的10%，其收入却是占国家总人口的40%，是穷人平均收入的18倍。（五）社会治安形势严峻社会治安效果的好坏与城市化发展的质量息息相关，低质城市化发展最明显的表现便是一个国家或地区的社会治安效果较差，社会治安形势严峻。在快速城市化的过程中，拉美国家城市人口急剧增加，贫民窟等大量非正规住宅的面积不断扩大，贫困人口的数量不断增长，两极分化明显，这些因素使社会治安形势不断恶化，极大地考验了政府的社会管理能力。但是，拉美国家政府在公共基础设施建设、公共政策制定实施等领域的职责严重缺失，不仅没有有效发挥其社会管理功能，反而还导致了社会不稳定因素的增加，致使拉美国家的社会治安效果普遍较差，拉美地区也被公认为“世界上最危险的地区之一”，暴力斗殴、吸毒贩毒、抢劫杀人等事件发生率较高。例如，巴西的里约热内卢不仅有世界上最大的贫民窟，暴力犯罪事件数量也居世界前列。在墨西哥，毒品泛滥成灾且屡禁不止，几乎每个月都有政府官员因毒品问题被暗杀，该国每年毒品交易额占GDP收入的1%以上，贩毒组织甚至形成了足以与政府军队对抗的割据势力。在哥伦比亚，犯罪率居高不下，每年因凶杀案死亡的人数仅次于癌症。（六）社会保障覆盖面低拉美国家普遍存在社保制度发展滞后于城市化发展速度的问题，社会保障覆盖面比较低，且覆盖的人口数量较少。这主要由两方面的因素造成：一方面，拉美国家的快速城市化发展最明显的特点是城市人口数量呈爆炸式增长，但包括社会保障制度在内的城市制度建设很不完善。社会保障在面对不断增长的城市人口数量面前显得力不从心。加之受“拉美模式”影响，经济运行缓慢，国家在社会保障制度方面的财政支出有限，用于社会保障制度建设方面的支出较少。另一方面，城市中存在大量从事非正规经济活动的非正规就业人员就业方式灵活，但收入较低且没有固定来源，因此缴纳社保费用的积极性较低，参加社会保障制度的人员较少。仅仅是城市中的精英阶层获得社会保障权益多，从农村转移到城市中的中下层人民基本被排除在社会保障制度之外。年，拉美地区整体社会保障制度覆盖率在40%左右，其中有8个国家的社保制度覆盖率平均低于30%，仅有巴西、阿根廷、哥斯达黎加、乌拉圭、智利等在拉丁美洲经济较为发达的5个国家的覆盖率超过50%。拉美各国政府也注意到了这一问题，希望通过推动社保制度私有化改革等举措来提高社保制度覆盖率，扩大社保制度覆盖面。但受贫困人员较多、政府政策不连贯、传统保守型消费观念等因素影响，效果不是很好。与年相比，当前拉美地区社保制度覆盖面并没有明显变化。

四、拉美国家低质城市化问题对中国的启示

我国正处于城市化发展的关键时期，吸取拉美国家低质城市化的经验教训对我国城市化的发展具有重要的借鉴意义。首先，实事求是，走适合中国国情的城市化发展道路。每个国家的国情不同，各具特殊性，城市化的发展道路要因国情而定。拉美国家在低质城市化发展过程中，不顾实际国情，刻意照搬西方发达国家的城市化发展模式，只追求城市化发展的速度，而不注重城市化发展的质量，从而出现了城市人口数量与日俱增、失业率与贫困率也一路飙升的发展态势，社会矛盾与冲突日益加剧。因此，在城市化发展中，我们要充分吸取国外城市化发展的经验教训，实事求是，走适合中国国情的城市化发展道路，选择适合中国国情的城市化发展模式，立足中国城市化发展的实际情况，在追求城市化发展速度的同时，更要注重城市的高质发展。第二，以人为本，注重城市化过程中的协调发展。拉美国家低质城市化问题的出现，主要原因在于未能处理好城市与农村、城市化与工业化、政府与市场、效率与公平等方面的关系。中国与拉美国家一样，同为不断推进城市化发展的发展中国家，拉美国家在城市化发展中遇到的房屋资源短缺、交通拥挤、两极分化明显等问题，在上海、北京、广州、深圳等大城市也不同程度地存在着。因此，在城市化发展过程中，我们要坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，注重城市化过程中的协调发展。主要措施有：不能只顾城市发展，不顾农村发展，而要注重城市与农村协调发展；不能超越工业化发展速度，而要注重城市化与工业化协调发展；不能过度依赖市场机制，而要注重政府宏观调控与市场调节协调发挥作用；不能片面追求城市化率，而要兼顾效率与公平。第三，优化管理，强化政府的社会管理职能。20世纪70年代，拉美国家全面接受西方新自由主义经济发展模式，否定国家对市场的干预，努力实行彻底的市场化。但是，市场调节本身具有盲目性，拉美国家城市化发展过程中过度依赖市场的调节作用，政府在基础设施建设、相关保障制度的建立与完善等方面未能发挥其应有的社会管理职能，致使低质城市化问题不断加重。因此，在城市化发展过程中，我们要优化管理，强化政府的社会管理职能：一方面，要转变政府职能，发展服务型政府，充分发挥政府的宏观调控功能，在管理基础设施建设、缩小两极分化差距、提供就业机会、维护社会秩序等方面积极发挥调控作用；另一方面，加强政府与公民之间的互动交流，要建设“阳光型政府”，积极培育公民社会，实现政府、市场、公民三者之间的良性互动。第四，健全制度，建立健全覆盖城乡的社会保障体系。拉美国家社会保障制度不完善，社会保障制度覆盖面低，社保权益不平等，这些因素进一步导致了城市化发展过程中的贫困化，两极分化越来越严重。因此，在城市化发展过程中，我们要健全制度，建立健全覆盖城乡的社会保障体系。把社会保障作为民生之基，以正确的社会保障理念为先导，选择合适的社会保障制度模式，使社会保障制度的建设紧跟中国城市化发展水平的变化，不断拓展社会保障覆盖面，建立健全覆盖城乡的社会保障体系。总的来说，拉美国家的城市化发展速度非常快，城市化率接近欧美等发达国家水平，但城市化发展质量差，是一种低质城市化。这种城市化发展质量与城市化发展速度之间的差距，不仅没有使拉美国家城市化水平越来越高，反而引发了一系列严重的社会问题：房屋资源短缺，贫民窟面积不断扩大；就业形势严峻，非正规就业人员数量不断增加；贫困问题严重，贫困率居高不下；两极分化明显，收入分配差距日益扩大；社会治安形势严峻，违法犯罪活动不断涌现；社会保障覆盖面低，社会保障权益不平等。同样作为发展中国家的中国，应充分汲取拉美国家城市化发展的经验教训，在城市化过程中少走弯路，防止出现低质城市化类似问题，而要采用符合中国国情、具有中国特色的城市化模式。

责任编辑：任康钰

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